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    審計觀察 | 稅收征管體制改革后稅收審計的新特點

    發布日期:2023-05-08    來源:保亭審計  瀏覽次數:614
    核心提示:審計觀察 | 稅收征管體制改革后稅收審計的新特點


    20182月,黨的十九 屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》,省級及以下國稅、地稅機構合并是重要的改革內容。隨后,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國稅地稅征管體制改革方案》,決定將省級和省級以下國稅地稅機構合并,具體承擔所轄區域內稅收和非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合并后,實行以國家稅務總局為主與?。ㄗ灾螀^、直轄市)黨委和政府雙重領導的管理體制。這一改革也對稅收審計工作提出了新的要求。

    稅收征管體制改革后稅收審計的新變化

    我國從 1994 年起開始實行分稅制財政管理體制,即在省級和省級以下分設隸屬于中央政府和各級地方政府的稅務部門,分別征收劃分為中央政府和各級地方政府的收入(含共享收入)。在分稅制體制下,國家稅務部門的審計由審計署組織實施,各級地方稅務部門的審計由相應的各級地方審計機關組織實施。

    隨著國稅和地稅機構合并,稅務部門在職責職能和管理方式上都發生了實質性變化。改革后的稅務部門屬于中央預算級次,稅收征管業務主要由國家稅務總局領導,所需經費以中央財政保障為主、地方財政保障為輔,合并后的稅務部門稅收征管、預算執行和其他財政收支等情況,屬于審計署的審計管轄范圍,由審計署統一安排開展審計。

    為適應新形勢,審計署出臺了相關文件,對稅收征管體制改革后的稅收審計工作提出了指導意見。按照黨中央關于構建集中統一、全面覆蓋、權威高效審計監督體系的決策部署,審計署統一組織駐地方特派員辦事處(以下簡稱“審計署特派辦”)、地方審計機關,按照“統一審計計劃、統一審計方案、統一審計實施、統一審計報告、統一審計處理”的“五統一”原則,對稅務部門開展審計監督。同時,按照審計全覆蓋要求,審計署每年選取一定數量的?。ㄗ灾螀^、直轄市、計劃單列市)、市(地、州、盟)、縣(市、區、旗)級稅務部門,統一組織特派辦、地方審計機關聯合進行審計。

    新形勢下統籌稅收審計資源的新特點

    2019年以來,審計署連續三年組織開展了對稅務部門的審計,審計事項包含收入征管、預算執行和其他財政收支等內容,對省、市、縣級稅務部門保持每年一定比例抽審。鑒于審計事項較全面、政策性強、抽查單位眾多、地方審計機關廣泛參與等新特點,以某特派辦稅收審計為例,統籌協調地方審計機關,組織實施稅收審計項目呈現出以下主要特點:

    (一)地方審計機關承擔了大量審計任務,統籌協調要求高

    在“五統一”原則下,審計署統一組織特派辦和地方審計機關合作開展稅收審計。審計署特派辦牽頭總負責,合作模式基本有三種:第一種是以地域或抽審單位劃分,即特派辦和地方審計機關各自負責一定地域或一定數量的抽審單位的全部審計業務;第二種是以業務板塊劃分,即特派辦負責稅收業務審計,地方審計機關負責預算執行審計;第三種是特派辦牽頭下的混合編組,即打亂單位界限,將地方審計機關參審人員全部納入特派辦審計組管理。無論哪種合作方式,稅收項目需要地方審計機關承擔大量基層稅務機關的年度預算執行審計任務,特派辦需對審計底稿、審計報告、審計檔案等負總責。加之除了直轄市、計劃單列市外,絕大多數?。ㄗ灾螀^)所屬稅務單位眾多,需抽審單位也多,造成稅收審計統籌協調工作量較大,要求很高,這在某種意義上已經成為稅收審計項目成敗的關鍵。

    (二)參審人員來源不一且眾多,工作進度把控要求高

    由于稅收審計需要大量地方審計機關人員參與的實際情況,尤其是地方審計機關參審人員來自地方不同單位、不同層級,且地方審計部門管理體制非“垂直”管理,而審計工作整體進度需把控至每個區縣審計組,工作難度較大。

    以某省稅務機關為例,該省稅務部門從預決算角度共有200多個單位,抽審比例近四成。為完成此次審計任務,某省審計部門累計動員500多人參加審計,涉及審計廳本級、4個市級審計局、50多個縣區級審計局,組成60多個審計組,主要承擔上述抽審稅務機關年度預算執行審計及下發的收入征管疑點數據核實任務。審計署特派辦派出10 余人,牽頭整個項目現場審計,承擔減稅降費、收入征管、稅費資金和省級稅務部門等多個稅務機關年度預算執行審計、審計工作底稿審理審核及報告匯總等任務。審計署特派辦審計組需要把控幾十個審計組的現場審計,統籌協調、把控現場及項目中后期的審核匯總工作,對審計工作進展整體把控要求極高。

    (三)審計發現問題判斷、取證等不盡一致,審計質量控制難度大

    除了整體工作協調統籌、具體工作進度把控外,各個審計小組雖都能遵循審計工作方案、審計工作動態和審計工作準則的要求開展工作,但在審計發現問題定性、審計取證標準、審計工作底稿規范性、現場審核尺度等多方面還是缺乏統一標準,加之不同審計小組,乃至不同審計人員多年形成的審計職業判斷也不盡相同,對審計質量控制帶來較大難度,存在一定的審計風險。

    仍以上述某省稅收審計為例,各級審計組累計提交500多份審計工作底稿,但在匯總報告時的審核、審理中發現,部分審計工作底稿中存在問題要素不夠齊全、取證不夠充分、與被審計單位意見交換不夠充分、部分問題定性不夠準確等情況,少量無法滿足或需要反復“拉抽屜”才能滿足匯總報告質量的要求,但受限于現場審計時間,無法將全部審計工作底稿予以匯總,不僅造成審計資源使用效率不夠高,也增大了復核審理工作量,容易產生一定的審計風險。

    新形勢下統籌稅收審計資源的建議

    (一)與地方審計機關充分溝通,就工作范圍、合作模式和職責分工等做好“頂層設計”

    在審計署年度稅收審計統一部署下,審計署特派辦與地方審計機關在“五統一”原則指導下,共同開展工作。審計實踐中,地方審計機關需要承擔多數基層稅務部門的預算執行審計、部分減稅降費事項和收入征管疑點數據核實等工作。為做好稅收審計工作,年度審計地域范圍一旦明確,審計署特派辦即與地方審計機關開展工作對接,迅速建立起組長層、主審層、板塊主審層等多層級的溝通機制,并就職責分工、人員調度等事項開展協商。

    審計署審計工作方案下發后,對照工作方案要求,審計署特派辦與地方審計機關應就審計工作范圍劃分、各自職責分工、人員抽調與資源整合、工作溝通協調機制、各項工作時間節點安排、各層級審計質量把控、聯合審理機制、審計報告匯總、成果共享、問題整改、重大事項報告機制及審計現場綜合檢查等事項充分溝通,達成一致,并逐項梳理落實,形成書面成果,編入審計實施方案。在現場審計實施過程中,如遇突發情況,需要調整原定方案的,審計署特派辦需要與地方審計機關,尤其是參與審計的基層審計機關充分溝通協調。只有做好兩個部門之間的?“頂層設計”,才能最大限度提升現場審計效能。

    (二)壓實各層級審計組責任,打足“提前量”,為審理匯總留足時間

    受項目跨年度等因素影響,現場有效審計時間一般不到2個月。審計人員往往參照一般項目的經驗將工作重點和主要精力放在現場查核上,但由于參審單位、人員眾多,審計事項范圍較為廣泛,所形成的審計工作底稿等審計成果數量較多,而稅務部門反饋時間較長,稅收政策復雜多樣,留給審理審核的時間較短,直接導致項目中后期審計工作底稿復核、審理、問題和報告匯總等工作量巨大,容易影響審計質量,從而增加審計風險。

    解決上述問題,需壓實各級審計組的分級復核職責,不能將復核職責都壓在省級審計組,出現縣區級、地市級和省級審計組“苦樂不均”的局面??h區級、地市級和省級審計組應明確各自不同的審核職責??h區級審計組應至少確保審計工作底稿事實清楚、完整、數字準確、取證充分、取得反饋意見 ;地市級審計組應確保問題定性準確、法規引用恰當,并對反饋意見充分研究,采納其合理部分;省級審計組應確保問題符合審計實施方案的要求,對常規性問題予以恰當歸類,對重大問題予以重點關注,并匯總問題和報告,完成重要信息上報和審計問題線索移送等工作,最大限度提升審計成果。在審計實踐中,省級審計組作為項目綜合組,必須打足“提前量”,留足時間,為中后期審計工作底稿的復核、審理、匯總等工作做好兜底準備,最終目的是確保審計質量“生命線”不出問題。

    (三)在現場審計中,充分發揮項目綜合組的類型問題統籌能力,提高審計效率

    稅收審計具有專業性較強、數據分析要求高等特點,因此審計實踐中要將研究貫穿稅收審計全過程。日常工作中,按照減稅降費、收入征管和預算執行三個方面,分類收集、整理、歸納相應的法律法規包、標準化問題表述包、審計問題查核方法包等資料,并對熱點稅收政策、突出稅收問題和個別稅務案件等開展實時跟蹤研究。力爭實時掌握熱點稅收政策和重要問題查核方法,著力提升審計成效。

    功夫下在平常,也就為高效實施現場審計夯實了基礎。省級審計組可直接將收集整理歸納好的法律法規包等資料,按照本次審計的具體要求加以調整,與本次業務培訓資料包等一并下發給各層級審計組,供學習參考。同時,省級審計組需根據所審計地域和數據集中在省級的特點,集中開展減稅降費、收入征管和預算執行三個方面的數據分析整理、類型問題提煉、報告語言表述等工作。在減稅降費和收入征管審計中,省級審計組在下發類型問題疑點數據的同時,應深入研究并伴隨下發制作好的“標準件”,包括疑點數據說明、標準化表述的審計工作底稿模板、關鍵取證要素等內容,簡化基層審計組核實取證流程。在預算執行審計中,省級審計組應深入研究并充分利用好全省稅務系統的預決算報表數據、財政撥款集中支付數據、房產車輛管理系統數據、預算和財務資產自查報告等數據和資料,牽頭梳理出預算編制類、地方財政撥款類、房產和車輛管理類等幾大類共性問題,編制并下發各類“標準件”,不僅可以減輕和優化基層審計組的工作量和工作流程,省級審計組也能集中精力處理大量個性化問題,提高效率,突出成效。





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