2019年5月24日，中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會聯合發(fā)布公告，鑒于包商銀行股份有限公司（下稱包商銀行）出現嚴重信用風險，為保護存款人和其他客戶合法權益，依照《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（下稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》）和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（下稱《商業(yè)銀行法》）有關規(guī)定，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會決定自2019年5月24日起對包商銀行實行接管，接管期限一年。
上述消息傳出后，引發(fā)市場強烈關注。這是近年來鮮見的的銀行接管案，此前，我國已有幾家銀行因資不抵債等原因被接管，包括原汕頭商業(yè)銀行、海南發(fā)展銀行等。那么，對銀行實行接管的法律依據是什么？接管是何法律性質？其配套制度有哪些？接管后的法律后果如何？接管是否會走向破產？接下來筆者會對上述問題逐一進行解讀。
一、對銀行實行接管的法律依據及其性質
根據《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條的規(guī)定，銀行業(yè)金融機構已經或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構可以依法對該銀行業(yè)金融機構實行接管或者促成機構重組，接管和機構重組依照有關法律和國務院的規(guī)定執(zhí)行；《商業(yè)銀行法》第六十四條第一款規(guī)定，商業(yè)銀行已經或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構可以對該銀行實行接管。
由上述規(guī)定可知，對銀行實行接管的條件是，銀行已經或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益。在包商銀行接管案中，其被接管的理由正是該行“出現嚴重信用風險”。
根據《商業(yè)銀行法》第六十四條第二款的規(guī)定，接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以保護存款人的利益，恢復商業(yè)銀行的正常經營能力。被接管的商業(yè)銀行的債權債務關系不因接管而變化。由此可知，從法律上而言，對銀行實行接管是一種行政監(jiān)管措施，采取該措施的目的在于通過對銀行采取必要措施，化解信用風險，達到保護存款人利益和恢復銀行正常經營能力的目的，接管本身并不導致銀行債權債務關系的變化。根據接管公告及5月26日央行及銀保監(jiān)會新聞發(fā)言人的答記者問，包商銀行在被接管后，銀行正常經營，客戶業(yè)務照常辦理，依法保障銀行存款人和其他客戶合法權益，個人儲蓄存款、對公存款和同業(yè)負債將依法得到保障。
二、對銀行實行接管的配套制度
（一）接管組織及接管期限
根據《商業(yè)銀行法》第六十五條的規(guī)定，接管由國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構決定，并組織實施。接管決定應當載明下列內容：（一）被接管的商業(yè)銀行名稱；（二）接管理由；（三）接管組織；（四）接管期限；第六十七條規(guī)定，接管期限屆滿，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構可以決定延期，但接管期限最長不得超過二年。
在包商銀行接管案中，由中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會會同有關方面組建接管組進行接管，監(jiān)管自2019年5月24日起，為期一年。
（二）接管措施
根據《商業(yè)銀行法》第六十六條第二款的規(guī)定，自接管開始之日起，由接管組織行使銀行的經營管理權力。
上述規(guī)定概括地規(guī)定由接管組織行使銀行的經營管理權力，并未明確規(guī)定接管的具體配套措施。之所以如此規(guī)定，是由接管的法律性質所決定的。即接管只是意味著行政權力在特定情況下強力介入銀行的經營管理，由主管部門組成的接管組織臨時行使商業(yè)銀行的經營管理權力，接管本身并未改變銀行的產權關系和債權債務關系。因此，接管組織可以在法律法規(guī)及銀行公司章程允許的范圍內，采取一切有利于化解銀行信用風險、恢復經營能力的措施。
在包商銀行接管案中，接管組“全面依法依規(guī)開展接管工作”，采取托管的方式具體開展工作，即委托中國建設銀行股份有限公司托管包商銀行業(yè)務，建設銀行組建托管工作組，在接管組指導下，按照托管協(xié)議開展工作。“托管期間，建設銀行將全力幫助完善包商銀行公司治理結構、風控體系，促進其正常經營和穩(wěn)健發(fā)展，推動包商銀行價值提升。作為托管銀行，建設銀行將依法、公正履行托管職責，與包商銀行建立利益沖突“防火墻”，不爭搶包商銀行客戶資源，不發(fā)生不當關聯交易。”
（三）民事訴訟及執(zhí)行程序中止制度
如上所述，《商業(yè)銀行法》等法律并未直接規(guī)定接管配套措施，而《中華人民共和國企業(yè)破產法》（下稱《企業(yè)破產法》）恰有相應規(guī)定。根據《企業(yè)破產法》第一百三十四條第一款的規(guī)定，國務院金融監(jiān)督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。
實踐中，對于出現重大經營風險的金融機構，通常是先由金融監(jiān)管機構依照有關法律規(guī)定實施監(jiān)管、托管等措施，對不能恢復正常運行的，再進入破產等程序。如《中華人民共和國證券法》（下稱《證券法》）第一百五十三條規(guī)定，證券公司違法經營或者出現重大風險，嚴重危害證券市場秩序、損害投資者利益的，國務院證券監(jiān)督管理機構可以對該證券公司采取責令停業(yè)整頓、指定其他機構托管、接管或者撤銷等監(jiān)管措施。為了防止對金融機構實施接管、托管等措施期間，一些債權人通過當地法院提起訴訟或申請強制執(zhí)行，搶先取得金融機構的財產，造成金融監(jiān)管機構采取的接管、托管等措施無法正常進行，企業(yè)破產法規(guī)定，可以申請中止涉及該金融機構的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。
三、對銀行實行接管的法律后果
《商業(yè)銀行法》第六十八條規(guī)定，有下列情形之一的，接管終止：（一）接管決定規(guī)定的期限屆滿或者國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構決定的接管延期屆滿；（二）接管期限屆滿前，該商業(yè)銀行已恢復正常經營能力；（三）接管期限屆滿前，該商業(yè)銀行被合并或者被依法宣告破產。
第七十一條第一款規(guī)定，商業(yè)銀行不能支付到期債務，經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產。商業(yè)銀行被宣告破產的，由人民法院組織國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構等有關部門和有關人員成立清算組，進行清算。
第七十二條規(guī)定，商業(yè)銀行因解散、被撤銷和被宣告破產而終止。
《企業(yè)破產法》第一百三十四條第一款規(guī)定，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規(guī)定情形的，國務院金融監(jiān)督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請（作者注：不含和解）。
由上述規(guī)定可知，接管會在接管期限屆滿、銀行已恢復正常經營能力、銀行被合并或者被依法宣告破產等情形下終止，也即，銀行接管終止后的命運，一是可能恢復正常經營能力，走向獨立自主發(fā)展，二者可能走向被合并，三是可能走向破產程序。
四、延伸——關于銀行等金融機構的破產及法律適用
如前文所述，銀行接管的法律后果可能是破產，實際上，根據《證券法》、《中華人民共和國保險法》（下稱《保險法》）、《中華人民共和國信托法》、《期貨交易管理條例》、《證券公司風險處置條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，主管部門在特定情況下，可以對證券公司、保險公司、信托公司、期貨公司等金融機構采取責令停業(yè)整頓、接管、托管、撤銷等行政監(jiān)管措施，在此過程中，如上述機構存在破產原因時（根據《企業(yè)破產法》第二條進行判斷），應當依法實施破產。
總體而言，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構的破產并未排除《企業(yè)破產法》的適用，但上述金融機構的破產存在特殊性，除企業(yè)破產法有關特殊規(guī)定外，有關金融法律對金融機構破產作了一些特殊規(guī)定。例如，《商業(yè)銀行法》、《證券法》規(guī)定，金融機構破產應經金融監(jiān)督管理機構同意或批準；《商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和利息；《保險法》規(guī)定，保險公司破產的，破產財產在優(yōu)先清償破產費用、共益?zhèn)鶆占八仿毠すべY和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用，所欠應當劃入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應當支付給職工的補償金后，優(yōu)先用于賠償或者給付保險金。因此，在銀行等金融機構破產程序中，如上所述的特殊規(guī)定應當優(yōu)先于企業(yè)破產法適用。
作 者：胡聰 律師
業(yè)務領域：民商事爭議解決、破產重組及刑事辯護等